【钟晟】欧盟“创意欧洲”文化政策及其意涵

政策的制订、实施与调整,具有深厚的欧洲政治、经济和文化背景,与欧盟作为区域性国家联盟的性质与职能密切相关,同时也是近年来全球范围内一系列重大变革与事件在文化政策领域的深刻反映。首先,反映了欧盟对文化促进经济增长和培育竞争力的作用的高度重视,进行了大量对文化新技术和新商业模式的政策探索。此外,

欧洲以其灿烂的文明历史、丰富多元的文化遗产和繁荣的文化创意产业,长期是全球文化发展领域的引领者。欧盟委员会高度重视文化创意产业的发展,在其2014-2020年的框架性战略计划中,高票通过了迄今为止欧洲最大的文化基金项目“创意欧洲”(Creative Europe),预算为14.6亿欧元,为欧盟国家的文化和创意部门(Culture and Creative Sectors)提供全面的一站式资金资助平台,以进一步支持和促进欧洲文化和创意领域的繁荣发展,对欧盟乃至世界的文化创意产业产生了深远的影响。

近年来,随着欧盟内部的不断整合,欧盟对其共同文化价值观的形成和培育日益高度重视。2007年,欧盟委员会发布《世界全球化中的欧洲文化议程》(下文简称“欧洲文化议程”)(European Commission, 2007)表示,欧盟在形成经济共同体之前,首先是一个文化共同体;正是因为文化的沟通和交流,才促成了欧盟的形成[1]。《欧洲文化议程》标志着欧盟的文化战略框架正式形成。2007年12月13日欧盟27个成员国签署的《里斯本条约》(The Lisbon Treaty)(European Union, 2007)第167条进一步明确了欧盟在文化领域的职能:欧盟将协助各成员国促进文化的繁荣,尊重国家和区域的文化多样性,同时将共同文化遗产置于首位。欧盟将致力于促进各成员国之间的合作,并在必要时支持和补充以下领域的行动:促进欧洲人民文化和历史知识的传播,保护和维护具有欧洲价值的文化遗产,促进非商业的文化交流,促进包括视听领域在内的文学艺术创作[2]。2017年12月,欧盟委员提柏尔·那夫拉克昔克斯(Tibor Navracsics)在欧洲文化论坛指出:“文化遗产让我们成为欧洲人,正是我们的遗产让欧洲变得有意义”[3]。

文化在欧洲一体化、欧盟经济发展和欧盟对外关系三个战略层面拥有重要地位(戴启秀、王志强,2016)[4]。一是欧洲一体化的“多元统一”(Unity in Diversity)理念。欧洲文化的多样性是文化繁荣的基础,而在多样性中蕴含的统一性则是欧盟建立的根基。因此,欧盟致力于不断保护和发展各成员国的文化多样性,同时不断促进各国之间的文化交流和对话,以实现欧盟“多样性中的统一性原则”,不断增强欧洲的社会凝聚力和文化向心力。二是文化与经济相融合。欧盟一直将文化视为经济发展的催化剂,尤其是进入知识经济时代,文化创意是知识创造的源泉,是创新的基础,也是欧盟经济增长、提升竞争力和促进就业的重要驱动力。在2008年金融危机和2010年欧债危机以后,欧盟更加重视文化创意在推动经济转型发展中的重要作用。三是提升文化软实力。欧盟及其成员国致力于将文化作为发展与其他国家和地区伙伴关系的积极因素,促进全世界对欧洲文化的了解和理解,进而不断提升和增强欧盟的文化软实力。

欧盟的文化治理体系分为两个层面,一是各个成员国的文化治理(郭灵凤,2007)[5],二是欧盟层面的文化治理,本文着重介绍欧盟层面的文化治理体系。欧盟采取三权分立的政治体制。欧洲理事会(European Council)是欧盟首脑会议,也是欧盟的最高权力机构。欧洲议会(European Parliament)是欧盟的执行监督、咨询机构。欧盟委员会(European Commission)是欧盟的常设机构和执行机构。欧盟委员会下设教育、媒体、文化执行署(Education, Audiovisual and Culture Executive Agency,EACEA),负责具体文化政策的拟定和执行,是“创意欧洲”和其他项目的执行机构。“创意欧洲”在各个参与国设立“创意欧洲办公室”(Creative Europe Desk),负责向该国提供“创意欧洲”的项目信息,促进文化创意领域的跨国合作,为该国文化创意部门提供帮助等。

欧盟委员会在大文化领域的职能主要包括5个方面:支持文化创意产业、支持文化部门、支持媒体部门、促进国际合作、欧洲新阐释。支持文化创意产业的职能为:提升文创从业者技能、促进艺术家交流、与成员国协调改革监管环境、文化创意产业市场准入和投资政策制订;支持文化部门的职能为:保护文化遗产、打击文物走私、文化战略和政策研究、促进城市和区域文化发展等;支持媒体领部门的职能为:提高媒体素养水平,支持音像作品的数字发行;促进国际合作的职能为:促进文化在维护欧盟对外关系中的重要作用,促进欧盟成员国的文化多样性;欧洲新阐释的职能在于向艺术、文化、科学和知识界发出声音,阐明欧洲今天和明天的立场。

欧盟委员会的文化职能不能替代欧盟各个成员国的文化职能。欧盟委员会的文化政策目标主要服务于欧盟的文化战略,对欧盟文化的作用主要体现在欧盟层面的引导、促进、支持和跨国管理。因此,“创意欧洲”更加类似于一个跨国家的文化项目基金,在欧盟整体的文化战略框架下,对欧盟成员国(也包括部分欧盟周边国家)的文化项目进行引导性支持和资金支持,组织管理国际性的文化项目和活动。而具体文化的监管职能以及对文化机构的财政拨款依然由各个成员国的国家层面来执行。

“创意欧洲”的前身是2000-2006年实施的文化2000计划(culture 2000 programme),预算2.364欧元;以及2007-2013年分别实施的文化项目(Culture Programme)和媒体项目(Media Programme),预算分别为4亿欧元和7.55亿欧元。在2014-2020年的框架性项目中,欧盟委员会决议整合文化、媒体及其他相关文化项目,打造一个统一的文化和创意领域的一站式项目平台“创意欧洲”,开放给欧盟范围内的所有文化和创意部门。同时整合进来的还包括欧盟已经实施多年的“欧洲文化之都”(European Capitals of Culture)、欧洲文化遗产日(European Heritage Days)、欧洲遗产标签(European Heritage Label)等项目。

“创意欧洲”的支持领域限定在“文化和创意部门”(Cultural and Creative Sectors,CCS)。欧盟委员会在制订“创意欧洲”计划时,对“文化和创意部门”进行了定义:所有以文化价值、艺术和其他创造性表达为基础的部门,无论其是市场导向还是非市场导向,无论其结构类型如何,也无论其如何获得资金。这些活动包括体现文化、艺术和其他创造性表达的产品和服务的开发、创造、生产、传播和保存,以及教育或管理等相关环节。文化和创意部门包括建筑、档案馆、图书馆、博物馆、艺术工艺品、音像(电影、电视、电子游戏和多媒体)、物质和非物质文化遗产、设计、节日、音乐、文学、表演艺术、出版、广播和视觉艺术[6]。“创意欧洲”的项目体系包括四个领域:文化、媒体、跨部门领域、欧盟奖项和活动。在“创意欧洲”计划总预算中,媒体领域预算约占55%,文化领域约占30%,跨部门领域约占15%。

市场进入项目,观众发展项目,电影院网络项目,影视创作项目,影视发行项目,在线发行项目,电影节,国际联合创作项目,媒体培训项目,电视节目项目,电子游戏项目,欧洲电影论坛;

欧洲文化之都,欧洲遗产标识,欧洲遗产日,欧盟文化遗产奖,欧盟当代建筑奖,欧盟文学奖,欧洲跨国音乐奖,欧盟媒体奖。

“创意欧洲”的项目体系不是一成不变的,其根据实际情况发展在不断进行动态变化与调整。2016年以来,主要有两个重要的变化值得注意:

一是“文化和创意部门担保基金”。为了强化“创意欧洲”项目资助的市场化导向,解决文化创意企业的市场融资难题,2016年6月,在“创意欧洲”框架下,“创意欧洲”与欧洲投资基金(European Investment Fund,EIF)合作,共同实施“文化和创意部门担保基金”(Cultural and Creative Sectors Guarantee Facility, CCSGF),在跨部门领域预算内设置1.21亿欧元的专项融资担保基金,预计将撬动新增6亿欧元的融资贷款,为欧洲中小型文化企业获得贷款提供了机制保障,以此促进文化创新主体企业——小微型文化创意企业的发展。2017年12月,“文化和创意部门担保基金”又收到了来自欧洲战略投资基金(European Fund for Strategic Investments, EFSI)的新增6000万欧元的资金,使其预算增加至1.81亿欧元。

二是难民、移民和跨文化对话特别资助项目。为了应对欧洲难民危机,支持欧盟成员国政府应对接收大量难民和移民问题成为欧盟工作的重中之重,欧盟和各成员国政府必须确保新移民在社会、文化、政治和经济层面上的融合。“创意欧洲”在2016年4月提出的特别资助计划,向总计20个国家的62个组织机构提供了235万欧元的特别资助,通过跨文化对话来弥合人与人之间的差异,鼓励东道国与难民和移民之间增进相互了解,促进社区融合。

“创意欧洲”主要采取基于预算管理的项目直接资助方式。每年年初“创意欧洲”会制订发布本年度的项目预算计划和政策导向,之后该预算会根据实际执行情况在年内进行1-2次调整,所有的预算及其调整都会在其官方网站进行发布。同时,“创意欧洲”在文化、媒体和跨部门领域提供的各种不同类型资助项目,每种项目都会制订详细的申报指南,包括其政策导向、申请资格、申请流程、评判标准、资助方式和评估反馈方式。

以文化领域的国际合作项目为例,至2017年6月其预算由3350万欧元调整为3602.44万欧元。根据欧盟的文化战略和“创意欧洲”的战略目标,国际合作项目政策有一定的导向性,优先支持文化艺术的跨国交流、观众发展、能力提升、数字化、新商业模式和培训等项目。在申请资格上,国际合作项目开放给所有欧盟成员国及部分非欧盟成员国(欧洲自由贸易联盟成员国、瑞士联邦、欧洲睦邻政策涵盖的国家)的组织机构法人,不接受个人申请。在申请流程上,由申请机构提交项目材料,经过资格审查、专家匿名打分、会议评审和调整等阶段,最终确定项目是否获得资助(其评价指标如表2所示)。项目一旦获得批准,“创意欧洲”则与承担机构签订协议,基于项目成本预算,采用直接拨款的形式,将资助以一定比例分期拨付给承担机构。“创意欧洲”对资助项目进行严格的财务管理,当资助金额超过6万欧元,所有项目都必须按照规定提供详细的财务审计报告。

欧盟作为在全球范围内最具影响力的区域性国家联盟之一,具有明确的价值体系和政治、经济、文化职能,但欧盟并不是“超国家”,也不是松散的国际合作组织,这决定了“创意欧洲”政策具有其非常显著的独特性。基于傅才武(2016)对国家文化体制的起源、演进与定型的论述[6],欧盟“创意欧洲”政策的制订、实施与调整,具有深厚的欧洲政治、经济和文化背景,与欧盟作为区域性国家联盟实体的性质与职能密切相关,同时也是近年来全球范围内一系列重大变革与事件在文化政策领域的深刻反映。同时,欧盟作为全球领先的文化创意产业发达地区,“创意欧洲”政策对世界其他国家,尤其是中国的文化政策制订也具有一定的借鉴与启发价值。

欧洲一体化是欧盟价值观的核心,文化是欧洲一体化的重要基础。正如《欧洲文化议程》所述,欧盟在形成经济共同体之前,首先是文化共同体,欧洲文化的“多元统一”是欧盟得以形成的文化根基。在维护欧洲一体化核心价值体系的指引下,“创意欧洲”政策极力促进跨国家的文化项目合作与文化政策合作,不断增强欧洲文化的认同感和凝聚力。

欧盟是世界上文化多样性最为丰富的政治经济实体,包含28个成员国,正式官方语言有24种,被各成员国承认的官方语言更是达到60种之多。文化的多样性是欧盟文化繁荣的基础,但也为维护欧洲一体化增加了障碍和成本。因此,在“创意欧洲”的项目体系中,具有明显的促进跨国交流合作的导向性,另外还设有文学翻译和跨国文化政策合作专项项目,不断促进欧洲文化的统一性。同时,在维护欧洲文化多样性方面,欧盟尊重和保护各个成员国的独特文化,在“创意欧洲”的实施过程中有对多元文化和相对弱势文化进行支持的倾向,比如在“欧洲文化之都”的评选中充分兼顾了不同成员国之间的均衡,以及对作为地方文化代表的非首都城市的支持。

近年来,由于全球政治环境的变化和周边地缘政治的改变,大规模移民潮、英国脱欧、难民危机、、极端主义、分离主义、民粹主义、部分欧洲人的仇外心理和失落心理等一系列问题,使欧洲面临着自1957年建立欧洲经济共同体的罗马条约(Rome Treaty)签订以来,最深刻的社会转型和一系列社会危机。在这种背景下,“创意欧洲”是应对欧洲社会危机的重要文化政策工具,充分发挥文化的社会整合功能。

“创意欧洲”政策体现了对团结欧洲各种不同文化和族群的努力,尤其是对年青一代提供对话、包容和团结的空间,通过文化的表达和触及心灵的力量,培育并更新欧洲的共同价值观,使欧盟民众更加紧密地团结起来,而且文化的作用比以往任何时期都更加重要。在应对难民和移民危机方面,“创意欧洲”在2016年4月提出的特别资助计划,支持难民和移民的跨文化交流,通过文化对话来弥合人与人之间的差异,促进新移民的不断融合,提升欧盟文化凝聚力。

随着全球创意经济的不断崛起,欧盟文化政策日益重视文化对于经济发展的重要促进作用。《欧洲文化议程》(2007)指出,文化创意产业对欧盟的经济增长和就业做出了重要的贡献,同时也是培育创新型社会、促进科技创新的基础,而这是欧盟竞争力提升的重要驱动力[7]。根据欧盟委员会在2011年提出设立“创意欧洲”项目的提案数据,文化创意产业占欧盟GDP的4.5%,占所有就业岗位的3.8%。尤其是从2008年金融危机和2010年欧债危机以来,文化与创意对经济发展和就业的作用显得更加重要。根据欧盟统计局(Eurostat)对文化就业和文化企业的统计报告,文化就业对2008年经济危机以来表现出很好的恢复力,2008-2010年文化就业年均增长0.4%,而在这个时期社会总就业年均下降-1.5%;在经济恢复期的2014年和2015年,文化就业分别增长了1.8%和2.6%,相较之下社会总就业增长为1.4%和1.2%。

2012年欧盟委员会发布《促进文化和创意产业作为欧盟增长和就业的推动力》的政策性文件[8],为发展文化和创意产业确定了战略框架,文件要求欧盟成员国加大发展文化创意产业使之成为促进欧洲经济增长、提高欧洲就业的新动力。“创意欧洲”是欧盟的文化经济战略的重要体现和具体政策工具。“创意欧洲”项目对文化领域和传媒领域进行整合本身,也体现了欧盟对于建立一个统一的文化创意产业的高度重视[9]。

在经济全球化和数字化的双重变革之下,文化内容的创作、生产、传播、获取和资本化都产生了深刻变革,新技术和新商业模式对文化创意产业的发展至关重要,这也是欧洲维护其作为全球创新中心地位的重要手段。2016年,有64%的欧洲人使用互联网玩游戏、看电影或听音乐。因此,“创意欧洲”在政策设计的过程中,高度重视对文化创意产业的新技术和新商业模式的培育和促进。2015年,欧盟委员会审议通过了对建立统一数字市场(Digital Single Market)[10]提案中提出的建议,消除跨境获取文化内容的障碍,实现欧盟版权框架的现代化,并使其适应新的消费者行为,在整个欧盟范围内提供更广泛的在线数字内容,以及为文化创意产业提供更公平和更可持续的市场环境。

在“创意欧洲”的具体政策实践中,有十分明显的对文化创意产业的新技术和新商业模式进行鼓励和扶持的政策,提升文化创意产业的科技含量和技术水平,促进合作和测试新的商业模式,支持文化、创意和媒体内容的创新,培养新兴文化创意人才(尤其是青年人才),强化他们在快速发展的数字化时代下的创新和创造力的增长,最大限度发挥文化创意产业对经济增长和就业的贡献,提升文化企业在欧洲和国际层面的竞争力,不断维持和强化欧洲在全球文化创意产业的领导地位。

此外,“创意欧洲”不断探索对文化创意企业的新资助模式,采用更加市场化的资助方式,这也是“创意欧洲”相较于之前的文化资助项目的创新之处。欧债危机之后,欧盟各国财政预算大幅度缩水,大多数欧盟国家对文化的资助一直在下降,探索市场化的资助方式显得更加重要。此外,金融机构认为文化创意产业的风险性太强,使得文化创意企业获得市场资金也十分困难。在此背景下,2016年6月,“创意欧洲”与欧洲投资基金合作,发起了1.21亿欧元的专项融资担保基金,主要促进作为创新主体的小微型文化创意企业的发展,加强文化创意产业与金融界的联系,进一步提升文化创意项目的可行性和对经济发展的贡献,这也将会逐步成为欧洲对文化创意产业进行扶持的主流政策导向。

“软实力”(soft power)是美国肯尼迪政府学院约瑟夫·奈(Joseph Nye)教授提出的概念,软实力是“一种通过吸引力而不是强制和利诱手段获取所要东西的能力”。联合国教科文组织(UNESCO)认为文化软实力(Cultural soft power)也被称之为文化外交,是一种促进理念和意见交流、促进对其他文化了解、建立社群之间桥梁的力量,其最终目的是实现文化多样性的积极愿景,并成为创新,对话与和平的源泉。

欧洲文化和文化创意产业是不断发挥欧洲影响力、提升欧洲文化软实力的重要基础。根据欧盟统计局对文化对外贸易的统计报告,从2008年到2015年,文化产品出口年均增长5.1%,尤其是艺术品出口创下了年均增长12%的高增长率,文化产品进出口从2008年的20.68亿欧元的逆差转变到2015年27.86亿欧元顺差[13]。欧盟文化的对外影响力不断增强。在“创意欧洲”的政策体系中,欧盟高度重视通过欧洲文化作品在全球范围内的流通,以及通过来自第三国的艺术家、文化创意专业人士的参与,成为欧盟公共外交的有效工具。在欧盟“国际文化关系战略”的框架内,使欧盟成为一个更强大的全球参与者,通过建立相互理解,促进交流和帮助第三国文化创意产业的发展。此外,“创意欧洲”建立起了一个“泛欧洲”的政策平台,将部分非欧盟成员国(欧洲自由贸易联盟成员国、瑞士联邦、欧洲睦邻政策涵盖的国家)纳入到文化政策支持和合作体系之中,不断发挥欧盟在周边区域和全球范围的影响力和软实力。

欧洲是人类现代文明最重要的发源地之一。从古希腊、古罗马文明至今2000多年,欧洲各个国家和民族之间的文化碰撞和交融就一直没有中断,留下了世界上最丰富的文化遗产,欧洲首先是一个文化意义上的欧洲。1983年11月,时任希腊文化部长梅利纳·梅尔卡里(Melina Mercouri)在雅典举办的文化部长非正式会议上提出,文化必须与贸易和经济享有同等重要的地位,并强调文化在实施欧洲项目和推进欧洲一体化方面能够发挥重要作用。正是基于对文化力量的深刻认识,从1985年开始的“欧洲文化之都”,1987年开始的“欧洲文化之路”,到2014年的“创意欧洲”,欧洲日益高度重视并且不断实践文化的功能和价值,建构欧洲一体化的文化认同基础。此外,2016年的英国脱欧公投成功,以及近年来欧盟所遭受的一系列政治、经济和社会问题,使欧盟正在经历自组建以来最深刻的危机。为了应对欧盟危机,文化对欧洲的作用获得了比以往任何时期都更加重要的地位,并直接促成了2018年欧洲文化遗产年的重新启动。越来越多的人士认识到,欧盟不仅是经济和政治的共同体,更重要的是建立跨越民族和国家的欧洲文化认同,才是维护和促进欧洲一体化的灵魂所在。

[4]戴启秀,王志强:欧盟文化和创意产业研究:基于欧盟文化战略的视角,德国研究,2016年第3期:第73-85页。

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