后疫情时代的欧洲秩序

作为世界上经济最发达、医疗卫生资源最好的地区之一,欧洲同美国一样是新冠疫情的重灾区,其中暴露的欧洲国家内部治理秩序的种种问题值得深思。欧洲主要国家新自由主义治理方式应对疫情的失败及其“集体学习”、改革能力的衰退,削弱了它们在后疫情时代塑造秩序的能力,而欧盟将在应对疫情中聚集更多超国家权能,在欧洲层面的治理能力会进一步提升。欧美关系将有一定程度的恢复,对俄、对华政策更协调,价值观色彩也会更浓厚。欧美也存在难以解决的长期性、结构性矛盾,尤其是欧盟对美国作为“不可靠盟友”性质的认识和“战略自主”的意愿,都不可避免地日渐强烈。在后疫情时代,欧美与俄罗斯之间的对抗会进一步增强,周边安全形势的恶化也是欧盟要面对的严峻挑战。

欧洲国家抗击新冠疫情表现不佳的真正根源是新自由主义治理方式在应对重大突发性公共卫生危机中的失败。源自20世纪80年代英、美的新自由主义,已经转变为当代欧洲多数国家的主导性经济模式和治理方式,新冠疫情充分暴露了新自由主义的弊端,即它导致的代议制政府与社会、个人的严重脱节以及政府动员能力和支配公共资源能力的极度弱化。新自由主义强调政府对市场和社会干预的最小化以及个人的完全自由,侵入了本该有政府主导的卫生、教育等公共部门,市场主体在效率优先的原则下基本放弃了那些无利可图的公共卫生产品和服务,致使英、法、意大利等看似医疗卫生实力雄厚的国家在应对疫情的资源、服务方面前所未有地捉襟见肘。

新自由主义推崇的社会自治、社区自治等也在新冠疫情下充分暴露了其毫无作为的事实。完全的社会自治和极端的个人自由使政府难以有效动员公众配合,无法弥合意见分歧,导致决策和政策执行困难。作为最基层的治理单位,欧洲国家的“社区”在疫情防控上既无有效组织,也无人员、资源可用,封锁政策的实施主要依靠警察和个人自觉。

新冠疫情还暴露了欧洲主要国家“集体学习”能力、自我改革能力、适应重大危机的调整能力的巨大衰退。“欧洲中心主义”和新自由主义模式的优越感,造成欧洲人在疫情初期盲目乐观,认为凭借成熟的制度和治理方式可以避免在中国武汉发生的情况。中国抗疫体现了一种非新自由主义模式的成功,也使欧洲大部分国家的公众并不愿意认真看待这种经验,欧洲人在应对疫情当中明显表现出了固步自封、思想僵化和对中国抗疫的意识形态化认知。迄今,人们尚未看到有欧洲国家认真反思新自由主义在应对重大公共卫生危机中的失败并准备进行改革。欧洲这种对外“学习”意愿与对内自我改革能力的减退,是“欧洲硬化症”的体现,也决定了欧洲主要大国在后疫情时代难以真正“复苏”,其活力还会进一步丧失,这也动摇了欧美倡导的“自由主义国际秩序”的根基。

在应对疫情过程中欧盟展现出比民族国家政府更强的调整和改革能力。欧盟虽然承认应对公共卫生危机的权能主要属于成员国政府,但是也有很强的主动作为、借机扩权的意愿。疫情初期,欧盟因为在政策协调、物资分配、边境管控等方面近乎隐身式的表现而饱受批评,但是自2020年5月开始欧盟采取了一系列重大行动来提升抗疫能力,展现出积极进取的姿态,到2020年底欧盟就初步摆脱了被动局面,改善了在“欧洲公民”心目中的形象。

由于欧盟主要成员国短期内难以摆脱疫情,其塑造欧洲秩序的能力将进一步下降,借助欧盟集体力量的意愿就会增强。对于国家和人口密集的欧洲来说,要克服疫情仅靠单个国家政府远远不够,还需要一个“洲级规模的统一抗疫中心”,增强欧盟在应对公共卫生危机中的权能是客观需要。欧盟各机构也展现出极为清晰的负责任意识,试图将欧盟塑造为抗击疫情和恢复秩序的领导者。欧盟的集体领导能力将会在克服疫情的后续过程中进一步展现和增强,在塑造欧洲地区秩序当中将发挥更为关键性的作用。

欧洲地区秩序的基础,是美国/北约、欧盟、俄罗斯三个主要力量中心不同时期的权力分配格局。在疫情难以短期结束的情况下,美国和欧洲主要大国都有通过加强合作以弥补内部失序和实力下降的意愿。欧洲国家既不满美国在疫情中的表现,更不满特朗普的欧洲政策,苦于西方联盟“群龙无首”的局面。拜登政府又发出了团结盟友的明确信号,多重因素的结合使欧洲国家表现出对拜登政府的热切期待,欧美关系因此会有一定程度的修复。由于拜登政府希望更多利用北约和欧盟来牵制俄罗斯和中国,欧洲很可能会在一些对华、对俄问题上积极迎合美国甚至主动出头。疫情也进一步凸显了西欧与中国在发展模式、价值观、文化传统等方面的不同,西欧国家在与中国发展关系时将有一种更为敏感、清晰的制度差异感,在新疆、西藏、香港、台湾等问题甚至中欧经济合作方面可能会表现出更为强烈的价值观色彩。

自伊拉克战争以来欧美之间的分歧日渐突出,特朗普上台后的单边主义和对盟友的“霸凌”,进一步催生了欧盟的自主意识和反美情绪。即使在疫情严重时期,以法国总统马克龙为首的“欧洲自主派”依然明确表达了坚持推进欧洲在安全、防务和外交上的“战略自主”的意愿。马克龙认为,欧盟需要通过获取“战略自主”来应对诸如中东、北非、乌克兰等周边问题,而美国则与这些地区相距甚远,拜登政府上台并不意味着欧洲增强“战略自主”的现实意义就减弱了。欧盟需要对周边安全秩序进行更强的干预和塑造,这种需求在伴随北非的“”、叙利亚内战等而来的难民危机、扩散等冲击下愈发迫切,而美国和北约并不能在这些问题上为欧盟提供有效帮助。外交和安全上的“战略自主”是欧盟不得不加以推进的关键性议题,但是美国对此保持强烈戒心,不愿欧盟“另起炉灶”,欧美在这一问题上的结构性矛盾会越来越突出。

从经济层面看,欧美在互联网管控、贸易、关税、欧俄能源合作等方面的矛盾难以很快解决。欧盟也在加强经济“战略自主”,增强欧元的国际作用,健全欧盟金融体系,提升抵御外部大国单边制裁的能力以及欧盟自身对外制裁的统一实施能力。从小布什到特朗普,欧洲战略界越来越清楚地意识到美国已经成为一个“不可靠的盟友”,欧盟及其主要成员国对美国国内政治、对外政策已经产生了巨大的疑虑和不信任感,新冠疫情进一步加剧了这种趋势。欧盟《新冠疫情的政策后果》报告提出,要继续巩固跨大西洋关系这一欧美合作的支柱,同时特别强调要在新的基础上发展欧美关系,即“相互尊重”(mutual respect)和“维护国际法、多边主义、人权等原则基础上的共同议程”。由于存在诸多长期性、结构性的矛盾,后疫情时代的欧洲将会在一些重大问题上与美国保持距离,即使拜登上台,欧美关系的弥合也将是有限度的。

对欧盟而言,俄罗斯是影响欧洲安全与繁荣秩序的主要因素,如何处理与俄罗斯的关系是欧洲安全面临的关键性挑战。欧盟2016年战略报告认为,国家的主权、独立和领土完整、边界不可侵犯、和平解决争端是基本原则,俄罗斯在克里米亚问题上的做法严重损害了欧洲安全秩序及其赖以建立的基本原则。欧盟绝不承认俄罗斯吞并克里米亚,反对乌克兰东部的混乱局势。同时,欧盟认为欧俄相互依存,在一些利益重合的领域应继续合作。欧盟对俄罗斯采取的是既接触又“遏制”的政策,只是在不同时期侧重点不同。

从俄罗斯角度来看,由于遭受新冠疫情冲击,欧盟未来几年在东扩、东部伙伴关系等问题上可能会力不从心,这减轻了俄罗斯的战略压力,也为推进由俄罗斯主导的欧亚经济联盟提供了机遇。受国内政治制约,任何一届美国政府都难以克服长期形成的强烈“反俄心理”,更无法摆脱庞大的“反俄利益集团”的影响,拜登政府的对俄政策难有大的调整而且只会更加强硬。欧盟在基本方向上会追随美国,未来几年欧美的对俄政策将有更大的协调性,在乌克兰、俄罗斯“内部改革”、人权等问题上会采取共同的严厉立场。后疫情时期欧洲在东西方向上的战略对抗性将会大幅加剧。

周边安全是欧盟塑造和稳定欧洲秩序的重要一环。欧盟早就意识到其内部安全与外部安全史无前例地交织在一起,内部安全更多地取决于边界之外的和平。欧盟东扩使欧洲东部地区获得了相对的安全和稳定,但是也将欧盟的边界扩展到了“动荡地区”。欧盟为自己设定的任务之一,就是推动欧洲东部,包括巴尔干、中东、高加索国家以及南部地中海沿岸国家的良好治理,形成友好合作关系。疫情发生初期,欧盟对周边地区尤其是巴尔干国家未能提供任何帮助,其吸引力和形象大幅受损。欧盟感到形势严峻,开始将援助周边国家抗击疫情、恢复秩序摆在对外政策的重要位置。当前欧盟因分享疫苗方面的空头许诺,遭到一些西巴尔干国家的批评。如何有效应对欧盟自身及其周边面临的公共卫生、经济和难民三重危机的叠加冲击,可能是后疫情时代欧洲总体秩序面临的最大考验。

发表评论